洪水退去一周后，吉林省舒蘭市開原鎮(zhèn)五滴村村民胡進(jìn)喜還在樹林里找牛。他有17頭牛，每頭牛交了100元的保費(fèi)，最高保額1.5萬元。如果牛因洪水死亡，他可以獲得賠付。但過去的賠付慣例是，如果沒有尸體，就無法核定損失。

過去一段時間，包括吉林省在內(nèi)的很多地方，養(yǎng)殖戶和農(nóng)戶都因洪水遭受損失。日益頻發(fā)的氣候災(zāi)害正威脅著全球農(nóng)業(yè)發(fā)展。2022年，我國極端高溫事件為1961年以來歷史最多。今年8月，雷電、暴雨、雷雨大風(fēng)、地質(zhì)災(zāi)害預(yù)警信息數(shù)量達(dá)2017年以來最高值。

在災(zāi)后重建過程中，保險發(fā)揮著重要作用。以2021年為例，我國自然災(zāi)害造成直接經(jīng)濟(jì)損失3340.2億元，保險業(yè)因災(zāi)賠付186億元。當(dāng)年的河南暴雨災(zāi)害造成直接經(jīng)濟(jì)損失909.81億元，保險業(yè)支付賠款97億元，約能覆蓋經(jīng)濟(jì)損失的10%。

(資料圖)

其中，農(nóng)業(yè)保險對恢復(fù)農(nóng)戶生產(chǎn)的作用愈發(fā)顯著?！犊萍贾r(nóng)險高質(zhì)量發(fā)展白皮書(2022)》顯示，根據(jù)2007-2020年的財政資金杠桿率測算，每增加1元保費(fèi)，能分別為種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)提供21.8元、25.9元的風(fēng)險保障。

胡進(jìn)喜的運(yùn)氣不錯，最終他的牛都還活著。由于今年情況特殊，同村沒有找到牛的農(nóng)戶，最終也根據(jù)估算的肉牛重量獲得了賠款。但記者采訪中發(fā)現(xiàn)，各地仍存在賠付標(biāo)準(zhǔn)不清晰、賠付金額偏低的理賠爭議，而農(nóng)業(yè)保險高風(fēng)險、高成本、高賠付率的特點(diǎn)，也讓保險公司面臨著日益嚴(yán)峻的“超賠”風(fēng)險。

首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)保險系教授庹國柱認(rèn)為，協(xié)調(diào)好政府、保險公司、農(nóng)戶三者的關(guān)系，是未來我國農(nóng)業(yè)保險縱深發(fā)展的關(guān)鍵。

農(nóng)業(yè)保險賠不到位?

說起農(nóng)業(yè)保險的重要性，庹國柱提起一段經(jīng)歷：2000年他在湖南調(diào)研，看到一些農(nóng)民在洪災(zāi)過去兩年后仍沒能恢復(fù)耕作，擠在帳篷里，靠政府每個月發(fā)的17斤大米生活。

20多年過去，庹國柱欣慰地看到，農(nóng)業(yè)保險正成為幫助災(zāi)民重建家園的重要力量。

2013年《農(nóng)業(yè)保險條例》實施，標(biāo)志著農(nóng)業(yè)保險的保費(fèi)補(bǔ)貼制度正式確立。在中央、省、市、縣各級財政的補(bǔ)貼下，農(nóng)戶只用繳納20%左右的保費(fèi)，個體的風(fēng)險在廣大的參保農(nóng)戶中被分擔(dān)。

農(nóng)戶購買農(nóng)業(yè)保險的積極性也在不斷增強(qiáng)。江西省九江市都昌縣毗鄰鄱陽湖，1/3的田塊易澇易旱，該縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局工作人員接受采訪時表示，2021年起逐步推廣完全成本保險(除基礎(chǔ)的物化成本外，將土地和人工成本也納入保險范圍——記者注)后，易澇易旱的田塊種植率明顯上升。

但一些農(nóng)戶對理賠仍有疑慮。一名都昌縣的種糧大戶連續(xù)4年購買了保險，他告訴中青報·中青網(wǎng)記者，去年8月都昌縣遭遇大面積旱災(zāi)，按照保單，一畝水稻絕收應(yīng)該賠付800元，但最終只賠了600元，“定損員告訴我全縣大面積遭災(zāi)，賠的太多，只能降一降”。他覺得理賠就像“做生意討價還價”，“你要覺得太低了，不愿意簽字，就給你加一點(diǎn)點(diǎn)”。

今年5月，河南部分地區(qū)遭遇“爛場雨”，有農(nóng)戶反映，一畝小麥絕收的賠償標(biāo)準(zhǔn)是300元，但實際的賠付金額只有20元。還有村民反映，自己比同村其他村民受損嚴(yán)重，但賠償相差不大。

還有農(nóng)戶反映，為了維系農(nóng)戶的投保積極性，有些保險公司沒災(zāi)時會返還保費(fèi)。一名黑龍江省五常市豐源村村民告訴記者，交保費(fèi)就像存錢，“(一畝)交五塊錢，秋天再返五塊錢，不淹也給賠點(diǎn)”。

庹國柱解釋，出現(xiàn)上述現(xiàn)象有保險公司賠付不規(guī)范的原因，也代表了農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險賠付水平更高、覆蓋范圍更廣的期待。

他告訴記者，現(xiàn)在市面上的保險產(chǎn)品均以戶為“投保單位”，部分地塊的損失需要放在全部投保面積中平均。農(nóng)戶認(rèn)為部分地塊受損嚴(yán)重，但是整體計算可能沒有達(dá)到“減產(chǎn)20%”的賠付標(biāo)準(zhǔn)。

達(dá)到賠付標(biāo)準(zhǔn)后，保險金額要乘以減產(chǎn)比例和不同生長期對應(yīng)的賠付比例，以江西省某公司的賠償條例為例，水稻生長苗期賠付40%，分蘗期賠付50%，揚(yáng)花灌漿期賠付80%，成熟期賠付100%。庹國柱認(rèn)為，無論哪個階段受損，作物產(chǎn)量都會受到較大影響，國外并沒有類似分期。但保險公司出于風(fēng)險規(guī)避，仍會嚴(yán)格劃分生長期，使農(nóng)戶對賠付的獲得感不強(qiáng)。

另外，不同保險類型的承保范圍也有所不同。河南“爛場雨”后，部分小麥發(fā)芽后影響售賣價格，這部分損失并不在現(xiàn)行政策性農(nóng)業(yè)保險的保險責(zé)任之中?，F(xiàn)行的保險條款只保產(chǎn)量損失(成本)責(zé)任，小麥質(zhì)量下降，屬于“產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任”。

今年黑龍江省遭受洪水侵襲后，五常市有村民向記者反映，一畝水稻絕收只賠付500元左右，而相鄰的舒蘭市一畝賠付高達(dá)1400元。這是因為該村購買的是物化成本保險(不完全成本保險，保險金額僅覆蓋種子化肥等物化成本——記者注)，并非保險金額更高的完全成本保險。

“精準(zhǔn)理賠”難在哪里

事實上，保險公司也期待實現(xiàn)精準(zhǔn)理賠，但現(xiàn)實中存在不少限制因素。

我國種養(yǎng)殖業(yè)散戶多、規(guī)模小、分布分散，承保理賠中保險公司的技術(shù)水平和人力資源有限，基層業(yè)務(wù)成本高。僅在收集農(nóng)戶自繳保費(fèi)方面，某省保險監(jiān)管機(jī)關(guān)曾公開測算，如果派20人去一個村莊上門收保費(fèi)，車費(fèi)、工資等畝均承保成本為5.3元，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了農(nóng)戶每畝3.6元的自繳保費(fèi)。

災(zāi)害發(fā)生后，保險公司短時間內(nèi)精準(zhǔn)定損的壓力也較大。再加上每年村里都會有改種、農(nóng)民外出務(wù)工等情況，而且災(zāi)后基礎(chǔ)設(shè)施尚未完全恢復(fù)，災(zāi)后統(tǒng)計難度大、耗時長。

中原農(nóng)險鶴壁市服務(wù)組負(fù)責(zé)人回憶，2021年河南“7·20”特大暴雨災(zāi)害后，他們實行24小時值班制度，曾1天查勘13家養(yǎng)殖企業(yè)。在一些尚未退水的村莊，他們只能使用無人機(jī)輔助定損。目前技術(shù)對于定損的輔助作用有限，第三方遙感服務(wù)在定損中遙感的清晰度和精確度仍然不足。

另一方面，庹國柱在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在村集體投保中會出現(xiàn)“不患寡而患不均”的情況。散戶多通過村集體統(tǒng)一投保，難免產(chǎn)生攀比心理。一些承保機(jī)構(gòu)把一個村的受災(zāi)農(nóng)戶按受災(zāi)程度分為2-3個檔，每檔的若干戶數(shù)都按一個損失程度進(jìn)行賠付。還有地方的村委會把全村保險賠款加上少量救災(zāi)費(fèi)用加在一起，平均分給村民。

“一碗水端平好做事”，江西省九江市都昌縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局工作人員這樣解釋。按照江西省農(nóng)險管理文件，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)配合開展承保、查勘、定損等技術(shù)支持。在遇到理賠糾紛時，該工作人員介紹，都昌縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局會邀請專業(yè)技術(shù)人員參與定損，但最終往往會考慮維護(hù)村內(nèi)關(guān)系穩(wěn)定。

庹國柱在過去的調(diào)研中曾經(jīng)發(fā)現(xiàn)，個別地方存在專門鼓動農(nóng)戶就農(nóng)業(yè)保險理賠進(jìn)行上訪的“黃牛”，逼迫承保機(jī)構(gòu)答應(yīng)其不合理的賠付要求。一些承保機(jī)構(gòu)為了在本地持續(xù)經(jīng)營，只能被迫答應(yīng)。

與此同時，保險公司和地方政府的關(guān)系也影響著賠付效果。在部分財政緊張的市縣，有時會出現(xiàn)“倒簽單”，或者拖欠、截留、挪用保費(fèi)補(bǔ)貼的現(xiàn)象。

庹國柱了解到，今年出現(xiàn)洪澇災(zāi)害后，某地主管部門向保險公司下達(dá)文件，無論農(nóng)戶有沒有購買農(nóng)業(yè)保險，保險公司賠付時都要按照完全成本保險的保險金額賠付，理賠后再簽訂保險單，扣除應(yīng)交的保險費(fèi)。該地某村村委會主任和一些農(nóng)戶也向記者證實了這一情況。

除此之外，一些保險公司還拿不到足額的保費(fèi)補(bǔ)貼。以河南省為例，小麥、玉米、水稻、小麥制種、花生、大豆、油菜、棉花的保費(fèi)承擔(dān)比例為中央45%、省級25%、縣(市)10%、農(nóng)戶20%。在大部分省份，各級保費(fèi)補(bǔ)貼資金最終由地方財政撥付至同級承保機(jī)構(gòu)。

庹國柱2018年在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，某省的市級分公司3年未收到的“應(yīng)收保費(fèi)”總共有8100多萬元。2021年他在某省調(diào)研時，發(fā)現(xiàn)該省應(yīng)收保費(fèi)率(應(yīng)收保費(fèi)/實際保費(fèi)收入)高達(dá)142%。為了支付受損索賠農(nóng)戶的賠款，一家公司只能向銀行借貸5000萬元。

庹國柱認(rèn)為，這些行為違反了相關(guān)法律和監(jiān)管規(guī)定，不僅破壞保險市場良性運(yùn)作，還可能導(dǎo)致保險公司經(jīng)營狀況堪憂，進(jìn)而選擇壓賠、惜賠。

政府能否發(fā)揮“催化劑”作用

目前，我國的農(nóng)業(yè)保險市場保費(fèi)規(guī)模正穩(wěn)步擴(kuò)大，2020年保費(fèi)規(guī)模達(dá)到815億元，超越美國成為世界第一。但農(nóng)業(yè)保險保障水平仍與發(fā)達(dá)國家有較大差距，2020年美國農(nóng)業(yè)保險深度(單位面積保額/單位面積產(chǎn)值)達(dá)5.89%，是同時期我國農(nóng)業(yè)保險深度的5.6倍。

《農(nóng)業(yè)保險條例》中，農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營原則被定為“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、自主自愿、協(xié)同推進(jìn)”。

庹國柱指出，我國的政策性農(nóng)業(yè)保險中，政府雖然不直接參與交易，但在某種意義上是“第一推動力”，扮演“催化劑”的角色，既要給投保方提供價格補(bǔ)貼，并在災(zāi)害損失發(fā)生后協(xié)助進(jìn)行損失查勘、定損和理賠工作，還要動員和組織農(nóng)戶投保。

想要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展，政府部門需要更精細(xì)化的管理。目前北京、天津、浙江、江蘇、廣東等省市已經(jīng)建立起本省農(nóng)業(yè)保險信息管理平臺，山東、湖北、湖南、內(nèi)蒙古、廣西、江西、吉林等地正在探索建設(shè)中。

庹國柱建議，可以把查勘定損時期承保機(jī)構(gòu)深入現(xiàn)場查勘定損的數(shù)量、抽樣的數(shù)量、投入的查勘力量等列入績效考核，把人為的主觀評分變?yōu)橄到y(tǒng)即時評分，將能夠反映過程工作的指標(biāo)即時上傳平臺。

除了對保險公司業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的監(jiān)測，地方政府行為也應(yīng)被納入監(jiān)管范圍。以保費(fèi)補(bǔ)貼管理為例，2021年新修訂的《中央財政農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)補(bǔ)貼管理辦法》規(guī)定，對拖欠承保機(jī)構(gòu)保費(fèi)補(bǔ)貼較為嚴(yán)重的地區(qū)，財政部將通過適當(dāng)方式公開通報，下達(dá)督辦函進(jìn)行督辦。整改不力的，財政部將按規(guī)定收回中央財政補(bǔ)貼，取消該地區(qū)農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)補(bǔ)貼資格，并依法依規(guī)追究相關(guān)人員責(zé)任。

但實際操作中，保費(fèi)管理缺乏相對應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，相關(guān)文件中也無明確規(guī)定。銀保監(jiān)局、銀保監(jiān)分局負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)保險機(jī)構(gòu)和保險業(yè)的直接監(jiān)管，但保費(fèi)補(bǔ)貼涉及多級財政部門，銀保監(jiān)局、銀保監(jiān)分局難以監(jiān)管。記者詢問河南省、黑龍江省的某些市級銀保監(jiān)分局，工作人員表示不負(fù)責(zé)保費(fèi)補(bǔ)貼的管理，主要工作是災(zāi)后督促承保機(jī)構(gòu)快速理賠、應(yīng)賠盡賠。

一些省份正積極探索解決應(yīng)收保費(fèi)問題，今年已經(jīng)有11個省份和計劃單列市實行“直撥”模式，由省級財政部門負(fù)責(zé)結(jié)算中央和省級的保費(fèi)補(bǔ)貼資金，這樣能有效避免保費(fèi)補(bǔ)貼被地方政府拖欠、挪用。庹國柱估計，這種模式下應(yīng)收保費(fèi)率將降低至10%以下。

他建議，類似的“直撥”模式可以通過修訂《農(nóng)業(yè)保險條例》確定下來。同時在修訂時加入涉及財政補(bǔ)貼資金的處罰處分條例，規(guī)范地方政府和市場主體的行為。

回顧10多年的發(fā)展歷程，我國農(nóng)業(yè)保險市場仍較依賴政府補(bǔ)貼。原銀保監(jiān)會數(shù)據(jù)顯示，2020年和2021年農(nóng)業(yè)保險承保利潤分別僅為1.01億元和2.77億元，承保利潤率只有0.17%和0.4%。

進(jìn)一步提高保險公司的承保積極性，也是政府未來的努力方向。中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所助理研究員董翀在調(diào)研中了解到，近年在一些地區(qū)，部分保險公司農(nóng)險業(yè)務(wù)的簡單賠付率連續(xù)幾年都超過100%，高風(fēng)險嚴(yán)重影響他們開展政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的積極性。

面對愈發(fā)頻繁的“超賠”風(fēng)險，董翀發(fā)現(xiàn)，大型保險公司的機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)布局相對成熟、綜合成本較低，能通過區(qū)域間協(xié)調(diào)進(jìn)行風(fēng)險分散，而小公司承保區(qū)域往往較小或相對集中，且經(jīng)營成本較高，有可能不得不選擇暫時退出農(nóng)業(yè)保險市場。

我國物產(chǎn)豐富、種養(yǎng)殖種類多，許多特色蔬菜、水果和水產(chǎn)沒有納入政策性農(nóng)業(yè)保險。董翀認(rèn)為，部分規(guī)模經(jīng)營的種養(yǎng)殖戶其實對保障水平更高的商業(yè)保險也有需求。但目前市面上的保險產(chǎn)品較為單一，不能有效滿足各類經(jīng)營主體的多樣化保險需求。

一位在海南種植熱帶水果的大戶告訴董翀，根據(jù)他的經(jīng)驗，購買保險大約每3年出險一次，如果采取有效的防災(zāi)減損措施，受災(zāi)損失在可承受范圍內(nèi)，而3年的商業(yè)性保險保費(fèi)支出和購置防災(zāi)減損設(shè)施的支出大致相當(dāng)，且保險理賠麻煩，賠付金額有限，于是他選擇把錢花在購置防災(zāi)減損設(shè)施上。

“除了農(nóng)戶的風(fēng)險意識有待提升，這也體現(xiàn)出農(nóng)險產(chǎn)品設(shè)計尚不能很好契合農(nóng)戶需求。”合理的產(chǎn)品設(shè)計需要基于多年的數(shù)據(jù)積累，而目前農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域數(shù)據(jù)積累和應(yīng)用水平都有待提升。對于保險公司來說，創(chuàng)新險種成本較高，審核批復(fù)流程復(fù)雜，導(dǎo)致保險公司創(chuàng)新商業(yè)性農(nóng)險的積極性不足。

董翀建議，政府可通過開放市場準(zhǔn)入、打破市場分割、加快推動農(nóng)險行業(yè)數(shù)字化改革、稅收優(yōu)惠等支持農(nóng)業(yè)保險的市場化運(yùn)作，優(yōu)化政策鼓勵農(nóng)險科技創(chuàng)新投入，建立有關(guān)農(nóng)業(yè)災(zāi)情、土地確權(quán)等數(shù)據(jù)的共享機(jī)制，并加快農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險制度建設(shè)。

一些國際經(jīng)驗或許可以參考。在以小農(nóng)戶為主、農(nóng)戶支付能力有限的非洲，為開發(fā)價格便宜、投保簡便的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品，各國政府與農(nóng)險科創(chuàng)公司及國際機(jī)構(gòu)合作，有些創(chuàng)新產(chǎn)品將保險費(fèi)用的支付推遲到收獲后，降低農(nóng)戶購買保險的門檻。還有基于圖像的新型產(chǎn)品，通過農(nóng)戶定期自行上傳農(nóng)作物生長情況圖片，提高遠(yuǎn)程理賠精確度。

(文中胡進(jìn)喜為化名)